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《行政处罚法》
第二十九条 对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。
《生态环境行政处罚办法》
第七条第一款 对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。
根据《行政处罚法》第二十九条和《生态环境行政处罚办法》第七条第一款的规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。上述规定的不得给予两次以上罚款的行政处罚的情形是对当事人的同一个违法行为。“一事不再罚”原则是理论界对《行政处罚法》第二十九条和《生态环境行政处罚办法》第七条第一款规定的行政处罚适用原则的概括性表述。从该原则的起源来看，“一事不再罚款”仅是“一事不再罚”原则的部分内涵。我国现行法并未全面规定“一事不再罚”原则。
如何界定“一事”？
何谓当事人的同一个违法行为，1996年制定的《行政处罚法》颁布施行以来，理论界和实务界均有很多探讨。有观点认为，认定同一个违法行为要综合考虑法律规范的具体规定、违法行为的当事人是否为同一人，行为是否为独立的一个违法行为等多种因素。[1]在行政处罚实施的过程中正确认识和适用“一事不再罚”原则最重要的就是要明确、科学地界定何为“一事”，准确地界定“一事”乃正确把握“不再罚”的前提和基础。[2]但遗憾的是，立法者在立法时并没有对“一事”进行过多的解释和说明，仅仅规定了当事人的同一违法行为。[3]并未规定具体的判定标准。
“一事”的判定标准
目前在认定“一个违法行为”的问题上存在诸多争议，存在多种学说。有违反法律规范说、目的动机说、自然行为说、行政法益说、构成要件说等。
违反法律规范说主张以违反的法律规范个数来量化违法行为。[4]目的动机说认为一个违法行为是指同一行为主体基于同一行为何动机而实施的能够构成且只能构成一个完整的行为过程的违法行为。[5]自然行为说认为自然状态下的一个行为，即便同时触犯多个法律规范也只能认定为一个违法行为。[6]行政法益说认为同一个违法行为所破坏的应该是相同法益，对于侵犯同一个法益的违法行为视为一个违法行为。[7]构成要件说认为判断是否是一个违法行为，关键在于违法行为的构成要件，即符合法律、法规及行政规章规定的违法构成要件，就是一个违法行为；如果符合两个违法行为的构成要件，就是两个违法行为。[8]
违反法律规范说显然不符合我国生态环境保护立法与执法的现状。目的动机说以不具有客观特性的目的动机作为判断标准，缺乏可操作性。[9]自然行为说、行政法益说、构成要件说均有其合理性。学术界更倾向于构成要件说。构成要件说借用刑法理论上的犯罪构成要件作为认定行政违法行为的工具。之所以如此借用，是因为刑事犯与行政犯并不是质而是量的差异，这在大陆法系国家的行政法理论上已经逐渐成为通说。虽然行政违法并不当然通过“量变”升格为刑事犯罪，但是许多刑事犯罪却是从行政违法的“量变”而来。[10]这种情况在生态环境行政处罚领域尤为明显。
行政机关在认定“一个违法行为”时，需要以违法行为的构成要件为基础，综合考虑违法行为人的主观意图、行为的外在形态和所处的时空状态、受侵害的法益属性及多个法益之间的关系等因素，并在遵循有关拟制行为个数的法律规定的前提下加以认定。[11]例如，某企业同时存在超标排放大气污染物、超标排放水污染物以及工业噪声超标的违法行为时，应按照环境要素分别认定为不同的违法行为。如果其多个水污染物指标均超标排放，则属于一个违法行为；或者其多个大气污染物排放口的多个指标均超标排放大气污染物的，也属于一个违法行为。实践中，还应注意违法行为继续或连续状态对违法行为个数判定的影响。
[1] 许安标主编：《中华人民共和国行政处罚法释义》，中国民主法制出版社2021年版，第102页-103页。
[2] 胡学勇：《浅谈“一事不再罚”原则的把握》，载《现代商业》2017年第1期。
[3] 王红建著：《新<行政处罚法>疑难条款的解读与适用》，法律出版社2021年版，第165页。
[4] 何乃忠：《试论一事不再罚原则》，载《现代法学》1993年第1期。
[5] 参见最高人民法院行政审判庭组织编写：《<中华人民共和国行政处罚法>释义与讲座》，警官教育出版社1996年版，第49页。
[6] 参见周佑勇著：《行政法原论》，中国方正出版社2005年版，第309页-第310页。
[7] 王红建著：《新<行政处罚法>疑难条款的解读与适用》，法律出版社2021年版，第165页-第166页。
[8] 胡锦光等：《行政法专题研究》，中国人民大学出版社1998年版，第232页。
[9] 应松年主编：《行政处罚法教程》，法律出版社2012年版，第167页。
[10] 章剑生著：《现代行政法基本理论（上卷）》（第二版），法律出版社2014年版，第365页-366页。
[11] 江必新主编：《行政处罚法条文精释与实例精解》，人民法院出版社2021年版，第165页-第166页。
——摘自《<生态环境行政处罚办法>理解与适用》（中国民主法制出版社2023年版）
