环境法是改革开放以来我国发展最为迅速、立法最为活跃的法律部门之一。经过近40年的发展，环境法律体系的框架已基本形成，环境保护主要领域已基本实现有法可依。然而，与环境立法数量快速增长形成强烈反差的是，我国近年来环境质量总体仍未实现根本性好转，环境纠纷也频频出现。

 

　　在全国人大代表、全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅看来，这些反差的出现，与我国现行环境立法所采取的分散式立法模式密切相关。她表示，分散式立法模式难以解决行政部门主导环境立法的问题，难以解决环境法律间的重叠与冲突问题，难以解决法律修改滞后的问题。

 

　　“消解上述弊端的有效路径，就是编纂环境法典。”吕忠梅在接受本报记者专访时这样表示。她建议将环境法典编纂列入第十三届全国人大常委会立法计划，并适时启动相关的研究论证工作，待条件成熟时提请审议。

 

　　关注 1　现行环境立法模式存在哪些问题？

 

　　分散式的立法模式，导致了不同法律之间存在相互重叠与冲突等问题

 

　　分散式环境立法有其特定的时代背景和历史功绩。随着环境保护进入攻坚阶段，这一模式的弊端也开始出现。

 

　　“当前，我国环境立法已形成了较为完善的法律体系，立法数量蔚为可观。但这些陆续制订出台的法律，前后时间不一，存在重复、冲突、空白、不衔接等一系列问题。”吕忠梅说。

 

　　据介绍，我国目前采取的是以《环境保护法》为统领，以污染防治法、自然资源法、生态保护法为主干，以行政法规、部门规章和地方性立法为补充的立法模式。这一模式在很大程度上促进了我国环境立法的科学化，为我国环境法律体系的构建做出了不可磨灭的贡献。但随着经济社会的飞速发展，这一模式已不能适应现实的需要。

 

　　让吕忠梅等法学工作者感到困惑的是，《环境保护法》在2014年修订的时候，当时已被确立为环境保护领域的综合性法律，从理论上讲应该有统领其他法律的地位或效力。但是从立法效力来讲，全国人民代表大会通过的法律是基本法，全国人大常委会通过的法律为普通法，“我们现在通过的所有环境保护的法律都是由全国人大常委会通过的。所以新环保法实施后，多部单行法律修订时，必然会遭遇尴尬。”

 

　　“国家已经启动了多部单行环保法的修订工作，这两年环保法修订过程中遇到的一个非常大的问题，就是如何处理综合性法律与单行法的关系问题。从立法效力等级上看，《环境保护法》严格说难以归类于基本法，它与《大气污染防治法》《水污染防治法》《噪声污染防治法》具有同等效力。但《环境保护法（修订案）》的立法说明中说了它具有基础性的地位。这就会带来一个问题：各单行法在修订时，如何处理与《环境保护法》之间的关系？是照搬《环境保护法》的内容还是根据《环境保护法》做出实施性制度安排？与环保法是衔接关系还是补充关系？”在吕忠梅看来，正是这种分散式立法模式，造成了环境保护领域法律之间的相互重叠与冲突。

 

　　这也导致了我国现行环境法律体系在一些方面呈现出碎片化、相互重叠乃至相互矛盾的状态：将各污染防治单行法相比较，其篇章结构乃至条文内容相差不大，有些除了名称之外，大抵上能够相互替代；一些省份的实施条例或者实施细则，也基本上是对单行立法的重复，甚至谈不上细化；加之立法时间有先后，不同法律之间对于同一问题的规定有时相互矛盾和相互冲突，导致法律执行和适用上的困难。

 

　　当前，我国实行立法规划和年度立法计划制度，每届人大任期内通过的法律极为有限，而环境法律体系又较为庞大，当一部法律修订时，若其他法律没有进行“一揽子”修订，就会人为引起法律规定的不一致，从而导致法律适用的冲突。作为环境领域基础性、综合性法律的新《环境保护法》修订后，其他单行立法亦应同时修订。但截至目前，仅有《大气污染防治法》完成了修改，《水污染防治法》的修改正在进行中，其他法律尚未进行修订。

 

　　“因此，分散式立法模式难以解决法律的系统性问题，对于法律的及时修订也会带来影响。”吕忠梅说。