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北斗智库环保管家网讯：那些经历过大气污染的发达国家的治理经验，仍然没有过时，仍然值得我们学习和借鉴。
▲ 来源：佳木斯职业学报 作者：冯石岗 张琛
目前京津冀地区的雾霾污染具有一定的特殊性，其复杂的成因至今尚无统一的定论，属于一种与以往大气污染都有所不同的新污染；另外，随着生产力水平和科学技术的日新月异，为我们治理大气污染提供了更多的可能和选择。但是那些经历过大气污染的发达国家的治理经验，仍然没有过时，仍然值得我们学习和借鉴。
一、发达国家大气治理的政治措施
（一）英国“伦敦烟雾污染”后的政府治理措施
自从瓦特蒸汽机出现之后，英国率先走上了工业化道路，随之而来的是对自然的大肆开发和掠夺。工业革命之后，英国工业飞速发展，工厂众多、烟囱林立，英国人在享受到工业革命带来的巨大利益之后，也立刻品尝到了这种粗放、野蛮的发展方式所带来的环境恶果。近百年的时间里英国爆发了十余次大气污染事件，其中又以1952年伦敦的“杀人雾霾”最为著名，当时的伦敦是世界上最发达的城市，工厂数量的激增以及燃煤的无限制排放，直接导致了当时伦敦上空的空气质量急剧恶化，导致8000多人因空气污染而丧生，这种情况一直持续到1965年才逐渐得到好转。
英国政府在治理雾霾的职责落实中，不仅制定了一系列法律和办法来敦促政府履行相应的职责，同时还优化了政府部门结构，实现了环保部门的垂直管理，权责明晰，使政府部门的职责得到进一步有效落实。英国伦敦烟雾事件出现之后，英国开始着手改组政府部门，交通运输、公共建筑和污染防治工作等均由环境部来统一领导管理，负责具体措施的制定和实施。同时还成立了英国皇家检查团，其职责之一，是专门负责对国内各地发生的环境污染事件进行调查研究，并向专家和政府进行整理汇报；职责之二是同地方环保部门一道，将企业进行分类，并分别管理，两个部门之间责任明确，有效规避了交叉管理，从而提高了办事效率和治理力度。
（二）美国“洛杉矶光化学雾霾事件”后的政府治理措施
第二次世界大战爆发之后，美国第二大城市洛杉矶的军事工业和石油化工工业迅猛发展，直接促使城市规模的扩大以及汽车数量的大幅度增加。由于汽车尾气和石油化工业的无限制排放，1943年5月至10月，洛杉矶市中心上空开始弥漫淡蓝色烟雾，对人的眼镜以及喉咙造成极大伤害，致使400余人因呼吸系统衰竭死亡，造成了著名的“洛杉矶光化学雾霾事件。”[1]
在洛杉矶爆发严重的环境污染事件之后，美国上下痛定思痛，经过政府和国会的共同商议，决定采取一系列政策措施来应对已经出现和可能出现的环境污染事件。首先是加强对汽车尾气排放的监管和治理，如对新车和故障车采取强制性的排污监测制度，带头使用低污染燃料并鼓励更多人使用，对环保车型提供经济优惠或补偿等。其次，是跨区域大气监管，这是美国在大气治理方面的一个极具代表性和创新性的举措，以区域联动的方式促进州内各城市之间、各州之间的大气监管和治理，在这一治理模式日趋完善之后，美国又成功地将这一模式运用到了同加拿大和墨西哥这两个邻国的大气污染治理工作中，成立了相应的大气监管机构。跨区域大气监管在美国发挥着越来越大的作用，首先，为国家环保部门和其他各相关部门提供区域办公地点；其次，为解决特定大气污染问题提供了分区域管理的方法；最后，跨区域大气监管具体方法由各州结合自身特点拟定实施，有助于推动大气治理工作的深入展开。
（三）日本“北九州七色烟污染”后的政府治理政策措施
日本在上世纪50到70年代曾一味的强调经济大发展，忽视了对环境的尊重和保护，这种片面的经济发展直接导致了包括首都东京在内的诸多城市爆发环境污染事件。其中最著名的是上世纪60年代出现在日本北九州市的“北九州市七色烟污染事件。”由于当时钢铁厂、发电厂喷发出的红烟、黑烟及灰烟，以及水污染和建设工地污染的共同作用，导致北九州市完全被“七色烟”所笼罩，当地呼吸疾病患者人数急剧攀升，也在日后成为日本第一座发布烟雾警报的城市。
日本的环境保护是典型的先污染后治理的例子。[2]在认识到大气污染的危害以及治理大气污染的紧迫性之后，日本政府开始采取一系列必要措施，诸如严格限制企业的污染排放、对环境保护有贡献的企业给予经济和政策上的扶持、对污染严重的地区的重点排污企业收取高额排污费，来敦促这些企业尽快采取治理污染的措施。此外，根据日本大部分房屋建筑的特点，日本政府独具创新性的提出绿化屋顶的政策措施，这是日本在治理大气污染、改善空气质量方面的一项创举。在首都东京，为了改善空气质量，政府采取以清洁燃料代替煤炭的措施，尤其是针对一些煤炭使用量较高的企业提出了强制使用。日本还在国内设置上千个大气污染监测点以及几十个流动监测站，监测实时数据并及时进行整理、分析和预测，对于可能出现的为大气污染及时采取行动，为改善大气质量提供了重要依据。
二、发达国家大气治理的法律措施
英国、美国和日本等发达国家很早就出现了大气污染，这些国家针对大气污染治理的立法工作起步早，并结合自身经济发展以及大气污染状况，形成自己的法律体系，努力改善大气环境质量，积累了许多成功经验。[3]
（一）英国政府大气治理的法律体系
对于当时的英国来讲，他们面对的大气污染问题，是人类历史上从未出现过的新问题，为了解决当时的大气污染问题，英国政府制定了一系列法律法规。
相关法案的出现始于1821年颁布的《烟尘防治法》。在这之后，伦敦于1853年颁布了《伦敦法》，这是人类历史上第一部针对某个城市制定的大气治理的法案；1866年，英国政府再次出台了《环境健康法》来进一步限制烟尘污染。这些法案形成了早期英国政府的相关法律体系，但是这些法案普遍存在的一大弊端就是片面强调政府的责任，因此在社会上执行力度十分欠缺。直到1956年，英国政府颁布了具有里程碑意义的《空气清洁法案》，该法案禁止黑烟的排放，同时规定提高所有烟囱的高度等。此后英国政府颁布的《控制公害法》、《公共卫生法》、《汽车使用条例》、《环境法》等一系列法律条文，形成了体系完整的法律制度，为英国治理大气污染提供了坚不可摧的法律屏障。
（二）美国政府大气治理的法律体系
历史上，美国曾爆发过两次十分严重的大气污染事件，分别是1943年5月出现在洛杉矶的“洛杉矶光化学雾霾事件”，以及1948年10月底出现在宾夕法尼亚州多诺拉镇的“多诺拉杀人雾事件”。
洛杉矶在爆发环境污染事件之后，率先成立了空气污染控制办公室，颁布了禁止排放污染气体的法令。到1955年，美国颁布了第一部统一的空气立法，即《空气污染控制法》；在该法案的基础上，美国国会从1963年到1968年先后颁布《清洁空气法》、《机动车污染控制法》、《国家交通和汽车安全法》、《空气质量控制法》以及《小汽车排气标准法》，在国家层面上构成了总体的大气防治法律体系，为联邦部门和各州合作治理大气污染以及各州具体法律的拟定提供了具体思路和方法。在1979年，美国国会通过了《清洁空气法（修正案）》，该修正案最主要的内容是将对酸雨的防范纳入到法律当中，并且针对排放二氧化硫和氮氧化物这两种引发酸雨的主要污染物的企业进行了严格的限制和规定。在1999年，美国国会又根据美国各州的实际情况，颁布了《区域雾霾法规》，为各州的法律制定做出了要求。
（三）日本政府大气治理的法律体系
上世纪60年代出现在北九州市的“北九州市七色烟污染事件”，为日本政府制定大气污染治理相关法案拉开了序幕。
由于造成北九州市污染的主要元凶是当地对于煤炭、钢铁的不加限制的开发利用，煤烟排放量急剧攀升而导致的，因此日本最早的大气治理的法案是分别在1962年和1964年颁布的《煤烟排放规制法》和《烟尘限制法》。在1968年，日本颁布了第一部《大气污染防治法》，成为日本在大气污染治理领域中的纲领性法案，并在1970年、1990年和1996年经过了较大幅度的修订。此外，日本地方政府也对相关法案的制定较为关注，1971年北九州市制定并实施了《北九州市公害防止条例》，严格限制当地污染物的排放，并取得了显著效果。
三、发达国家大气治理的基本经验
（一）构建大气协同防治的长效机制
当前，京津冀地区跨区域大气污染协同治理最大的问题在于缺乏长效合作机制。通过已有的治理经验已经说明，大气污染协同治理可以有效的应对大气污染，改善空气质量，但是环境质量明显改善只有在举办重大国际活动时才会出现，平时则很难真正发挥作用。所以，如何确保这一机制持久的发挥作用，是当前亟待解决的问题。
美国在由各州制定具体的大气治理措施的同时，加强州内各城市之间、各州之间、国家和各州之间的合作。洛杉矶出现大气污染之后，加州政府于1976年建立了南海岸大气质量管理区，负责加州的大气治理，同时积极开展同相邻各州的合作，这一措施极大地改善加州的大气质量，并一直沿用至今，成为合作解决大气问题的典范。这一举措之所以富有成效，在于有一个统一、明确的目标，职责落实到位，并坚持数十年的合作治理，无论是否有重大国际活动，只要在其职责范围内，政府都会始终坚持履行自己的义务，彼此协调、配合。
（二）调动公众力量参与大气治理
发达国家在大气治理的道路上并不是仅仅依靠政府和法律的强制力，其中很大一部分要归功于社会公众的参与。当时的英国伦敦，政府制定的大气治理政策得到了资本家、工厂主、工人和社会各界的支持。虽然其中部分政策增加了资本家的生产成本，但是由于当时英国资本主义飞速发展，资本家获得绝大多数利益，从物质追求逐渐转变为精神追求，因此实际上他们比普通人更要求环境的改善，也愿意参与到大气治理的行动中。在美国，随着生态危机的加剧，社会各界的环保运动此起彼伏，这就在客观上给美国加强环境立法造成压力，督促美国政府尽快制定环境保护法案。 [4]日本在上个世纪治理大气污染的全过程中，民间组织始终发挥着重要作用，这些民间组织自觉监督者政府行政措施和法律措施的实施，监督着企业的排污治理，并且能够发现一些政府发现不了的问题，积极为政府企业建言献策，这也极大地推动了日本的大气治理工作的开展。
（三）树立法律权威强化依法治理
改革开放以来，我国在环境保护方面，特别是跨区域治理大气污染方面的法制建设仍然较为匮乏。目前城市群已成为我国大气污染的重灾区，但是如何有效治理城市群的大气污染，这方面法律体系建设还没有得到足够的重视。反观英、美、日等国，在政府采取措施以外，相关部门及时开展立法工作，并且不断围绕总的纲领性文件来健全相关法律体系，将大气治理的各项工作全部纳入到法律之下，由依有据、执行有力，用法律为治理大气污染构筑起坚不可摧的屏障。
（四）制定环保政策加强监督和管理
从美国跨界大气污染治理经验可以看出，无论是国会制定法律还是各州环境保护部门具体制定的政策和法律条文，都要接受来自公众和社会组织的参与、监督和管理。这种方式无疑有助于提高政策制定的有效性，并为政策的执行提供便利。由于空气污染流动性较强，涉及到多方利益，要求参与政策制定和管理的人要从全局高度出发，制定科学的环境政策。这就需要社会各界和公民的参与合作，这也是法律赋予公民的权利。
（五）应用最新科技手段提升大气质量
