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北斗智库环保管家网讯：《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条规定，建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。违反这一条规定的行为，就是俗称的“未批先建”。对于“未批先建”的建设项目，建设单位主动报批，申请补办环评审批手续，生态环境部门是否必须以行政处罚为前置条件？
环评审批首先要遵守行政许可法的规定
环评审批，作为一项行政许可行为，首先要遵守《中华人民共和国行政许可法》的各项规定。《行政许可法》第十六条规定，行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。第十七条又规定，除本法第十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。按照《行政许可法》的规定，法规、规章才有权在上位法规定的许可事项范围内作出实施的具体规定，其他文件包括规范性文件均不得设定或增加，如有设定或增加，则与《行政许可法》的规定相悖，肯定无效。《行政许可法》第三十一条还进一步明确规定，行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。
生态环境法律法规也未规定前置条件
具体就生态环境而言，作为环评领域的许可法律，无论是2003年9月1日开始实施的《中华人民共和国环境影响评价法》，还是2016年、2018年的两次修正，均未规定存在“未批先建”违法行为的建设项目环评受理、审批要以行政处罚作为前置条件。
如第十三届全国人大常委会第七次会议修正的《环境影响评价法》第十七条第一款规定，建设项目的环境影响报告书应当包括下列内容：（一）建设项目概况；（二）建设项目周围环境现状；（三）建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估；（四）建设项目环境保护措施及其技术、经济论证；（五）建设项目对环境影响的经济损益分析；（六）对建设项目实施环境监测的建议；（七）环境影响评价的结论。
《建设项目环境保护管理条例（2017修订）》对环评不予批准的事项进行了明确规定。该条例第十一条规定，建设项目有下列情形之一的，环境保护行政主管部门应当对环境影响报告书、环境影响报告表作出不予批准的决定：（一）建设项目类型及其选址、布局、规模等不符合环境保护法律法规和相关法定规划；（二）所在区域环境质量未达到国家或者地方环境质量标准，且建设项目拟采取的措施不能满足区域环境质量改善目标管理要求；（三）建设项目采取的污染防治措施无法确保污染物排放达到国家和地方排放标准，或者未采取必要措施预防和控制生态破坏；（四）改建、扩建和技术改造项目，未针对项目原有环境污染和生态破坏提出有效防治措施；（五）建设项目的环境影响报告书、环境影响报告表的基础资料数据明显不实，内容存在重大缺陷、遗漏，或者环境影响评价结论不明确、不合理。
从以上规定来看，上报的建设项目环境影响报告书，以及不予批准的情形，均未将违法行为行政处罚作为受理和审批的前置条件要求。
生态环境文件的自我修正
原环境保护部办公厅《关于进一步加强环境影响评价违法项目责任追究的通知》（环办函〔2015〕389号）规定：“一、各级环境保护部门应当严格依法对存在‘未批先建’…等环评违法行为的建设项目实施行政处罚。…在责任追究完成前，各级环境保护部门不得通过其环评审批或竣工环境保护验收。…三、对于未依法实施行政处罚、未按处罚要求整改到位的环评违法项目，一律不予受理其环评文件、竣工环境保护验收申请。…”该文件的精神，申言之，对“未批先建”违法行为未经行政处罚并整改到位的，生态环境部门一律不受理建设单位的环评文件，更遑论通过环评审批了。
2018年，原环境保护部办公厅又印发了《关于加强“未批先建”建设项目环境影响评价管理工作的通知》（环办环评〔2018〕18号），规定：“三、环保部门应当按照本通知第一条、第二条规定对‘未批先建’等违法行为作出处罚，建设单位主动报批环境影响报告书（表）的，有审批权的环保部门应当受理，并根据技术评估和审查结论分别作出相应处理：（一）对符合环境影响评价审批要求的，依法作出批准决定，并出具审批文件。（二）对存在《建设项目环境保护管理条例》第十一条所列情形之一的，环保部门依法不予批准该项目环境影响报告书（表），并可以依法责令恢复原状。…”从以上两文件的不同表述可以看出，环办环评〔2018〕18号文件实际对环办函〔2015〕389号文件规定的内容进行了修正，未再强调对“未批先建”的违法建设项目要以先行政处罚才能受理环评文件的前置条件。
总之，行政许可（环评审批）和行政处罚作为不同性质的行政行为，要区分开来，不能将两者混为一谈。生态环境部门要依法行政，对符合规定条件的“未批先建”违法建设项目要依法受理、审批，不得擅自、额外增设条件。
