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行政执法与刑事司法衔接如何深入推进?

  来源:中国环境报 | 发布时间:2020-03-23

  北斗智库环保管家网讯:近年来,在生态环境部门的密切配合下,公检法机关办理的环境案件数量大幅增加,极大震慑了生态环境违法犯罪行为,充分发挥了司法在生态环境保护中的重要作用。不过这期间,也暴露出4部门在配合上还存在一些问题,需要进一步加强合作,形成共识。在中办、国办日前印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》中,也强调了要加强司法保障,建立生态环境保护综合行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度。
 
  01
 
  协作机制在实践中不断创新完善
 
  每一起移送行政拘留案件和移送涉嫌环境污染犯罪案件的成功办理,都离不开生态环境部门与公检法机关的通力合作。为达到这样的效果,四部门一直在努力。
 
  一种方式是联合制定办法。2015年施行的新环保法首次对严重环境违法行为适用行政拘留作出了明确规定后,公安部联合工业和信息化部、原环境保护部、原农业部、原国家质量监督检验检疫总局制定的《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》也与环保法同日实施。
 
  再有,2013年6月、2016年12月“,两高”先后制定两个环境污染刑事案件司法解释。为进一步健全环境保护行政执法与刑事司法衔接工作机制,依法惩治环境犯罪行为,2017年1月,原环境保护部、公安部、最高检联合研究制定了《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》,为三部门加强协作,统一法律适用提供了制度保障。
 
  第二种方式是通过座谈会纪要的形式,形成各部门打击合力。随着查办环境污染犯罪案件的增多,地方执法司法机关普遍反映实践中存在着确定管辖难、调查取证难、司法鉴定难、法律适用难等突出问题。
 
  为解决这些新难题,指导司法办案,推进行政执法与刑事司法有效衔接,“两高三部”(最高检、最高法、公安部、司法部、生态环境部)多次联合召开座谈会,研究磋商形成《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》,并于2019年2月20日正式印发。
 
  说到这还要特别提一下浙江省,早在国家层面的座谈会纪要印发前,浙江省高院、省高检、省公安厅、省生态环境厅就办理环境污染刑事案件先后印发了3份会议纪要,并在全国第一个实现三级生态环境部门与公检法联络机构全覆盖,为环境执法与司法联动机制创新提供了地方样本。
 
  第三种方式是联合挂牌督办。2015年12月,原环境保护部、公安部、最高检首次对两起环境案件进行联合挂牌督办。此后,三部委又几度联合挂牌督办案件。对地方政府和各相关部门彻查和妥善处理案件起到了重要督促作用,同时有利于加强行政执法与刑事司法的衔接配合,形成合力打击环境污染犯罪活动。
 
  02
 
  哪些问题还困扰着案件办理?
 
  虽然在机制建立起来以后,案件移送、证据认定等不再像以前那么难了,公安的配合度也比之前高了很多,但仍然有诸多问题困扰着办案人员。
 
  像“确定犯罪嫌疑人”就难倒了不少环境执法人员。南部某地级市的一位办案人员告诉记者,环境案件有其特殊性,如果不是抓现行,有些很难确定“谁干的”,不知道“谁干的”,公安机关就不会接收移送过来的案件。
 
  如果环境执法人员去调查呢?
 
  就拿比较常见的私设暗管来说,这位办案人员说,问企业,企业通常都是“我不知道”,最后问来问去,企业可能会找个工人顶包,而生态环境部门根本无法判断,而即便是移送企业法人,法人也未必就是获利者,这样一来,显然有违行政拘留本意。“而即便是移送可能获利的企业法人,某种程度上也会纵容了实际组织者、参与者、实际操作者等人,不能达到法律应罚尽罚的威慑效果”。
 
  还有办案人员反映,如果没有环境行政处罚决定书,公安也是不会受理的。为什么会这样?办案人员告诉记者,这就涉及生态环境部门和公安机关对环保法第63条规定中“处罚外”的理解。也就是先处罚后移送,还是做出决定即可移送,无须等待处罚决定执行。
 
  与环保法配套的《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第11条第6项,将移送材料限定为“处罚决定书等相关材料”。原环境保护部环境监察局与公安部治安管理局一起出的环保法四个配套办法释义一书中认为,“责令改正违法行为决定书也可以。”
 
  “可惜,有些地方公安机关不认可这个释义。”这位办案人员说。
 
  再换个角度。如果问一位环境执法人员办过的移送行政拘留案件中,有多少案件最后公安拘留了,他可能很难回答上来。如果问他移送涉嫌环境污染犯罪案件最后结果怎样了,他多半还是答不出来。
 
  这一点也不奇怪。截至发稿时记者了解的情况,没有哪个地方的公安机关或者法院会把移送案件的结果再抄送给生态环境部门。
 
  这重要吗?有的环境执法人员表示“移不移在我,拘不拘在你”。也有人认为这非常重要,移送后司法机关办理到什么程度,认可的还是否决的都很有意义,生态环境部门应当与司法机关共享刑事判决结果,以便今后更好地指导类似案件办理。
 
  还有人提到,生态环境犯罪案件涉嫌刑事犯罪,特别是涉及危险废物的认定时,所需鉴定费用高。在生态环境部门移送涉刑案件时,多要求生态环境部门协调解决这部分经费,因缺少办案经费,协调难度大,是不是今后在这方面能明确具体的费用承担机制。
 
  03
 
  建议凡是涉嫌犯罪的案件都主动移送公安
 
  尽管实践中环境行政执法与刑事司法衔接仍存在不少问题,但成绩也有目共睹。
 
  一位环境法专家表示他就非常认可“两高三部”通过座谈会纪要的形式,形成共识。并建议今后还可以继续就一段时间内相关部门共同有争议的重要问题,继续采用这种形式指导地方办案。
 
  再有,这位环境法专家还注意到,与以往不同,2019年10月生态环境部《关于“未验先投”违法行为行政处罚新旧法律规范衔接适用问题的意见》,是在征求最高法和司法部的意见后印发的。他也很认可这种方式,这会让基层环境执法人员与相关司法机关沟通起来更加顺畅。
 
  对于涉刑案件的衔接,东部某地级市执法人员建议生态环境部门一是第一时间联系。对照“两高”环境污染刑事案件司法解释明确的情形,能够初步判定涉嫌刑事犯罪的,最好第一时间与公安机关取得联系,争取公安机关对案件调查的参与。
 
  二是主动开展移送。部分案件是否涉嫌刑事犯罪存在认定困难,一些生态环境部门对于是否移送内部常常产生争议,建议凡是涉嫌犯罪的,都应当主动开展移送,至于是否刑事立案调查,公安机关会作出自己的判断。
 
  三是加强共研共训。积极联合公安部门就移送行政拘留案件、移送涉刑案件的调查、取证等开展共同培训,进一步提升生态环境执法能力水平。
 
  针对公检法机关,一位执法人员建议特别是针对生态环境部门参与的移送行政拘留案件、移送涉刑案件,要加强办理结果的信息共享,及时将阶段性处理结果抄送生态环境部门。再有,加强环境污染犯罪案件的客观调查,严格证据认定要求,审慎办理环境监管失职案件。
 
  还有人建议公安、检察机关对生态环境重大疑难复杂案件,在刑事案件立案追诉标准、证据的固定和保全等方面加大对生态环境部门的指导培训力度。

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关键词: 环境违法   环保管家  

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