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鸿昌公司诉某生态环境局行政处罚案

  来源:南通行政审判&中国裁判文书网 | 发布时间:2020-03-23

  北斗智库环保管家网讯:【裁判摘要】行政机关应当遵循法律适用的基本原则,结合违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度正确选择适用法律,作出合法适当的行政处罚
 
  【基本案情】鸿昌公司成立于2016年7月,经营范围为奶牛养殖。2018年3月15日,某生态环境局对鸿昌公司涉嫌通过渗坑的方式违法排放污染物立案查处。同年3月19日,某环境监测站出具监测报告,结论为渗坑中所测废水氨氮、化学需氧量、总磷测定值超过《畜禽养殖业污染物排放标准》规定的标准。经履行相关程序,某生态环境局于5月21日作出《行政处罚决定书》,认定鸿昌公司未采取防渗措施、擅自将奶牛养殖产生的部分粪污排入露天粪坑,属于通过渗坑的方式违法排放污染物,违反《环境保护法》《水污染防治法》的相关规定,依照《水污染防治法》第八十三条第三项之规定,责令鸿昌公司停产整治,处罚款60万元。鸿昌公司不服,提起诉讼,请求撤销上述处罚决定,依法判决将罚款60万元变更为罚款2万元。
 
  【裁判理由】南通中院二审认为,本案系因畜禽规模养殖引发,根据特别法优于一般法的法律适用原则,应优先适用《固体废物污染环境防治法》《畜禽规模养殖污染防治条例》作出认定和处理。某生态环境局对案涉坑塘的形成时间、形成原因等未作调查即认定鸿昌公司存在《水污染防治法》第八十三条第三项规定的为逃避监管而实施排放行为缺乏事实依据。依照《固体废物污染环境防治法》《畜禽规模养殖污染防治条例》的相关规定,行政机关可以作出责令限期治理、处5万元以下罚款的行政处罚。某生态环境局适用《水污染防治法》责令鸿昌公司停产整治,处罚款60万元,与案涉违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度明显不相当,处罚结果畸重,属于适用法律错误。遂判决撤销行政处罚决定。
 
  【典型意义】通过环境资源行政案件审理,促使环境治理与资源保护始终在法治轨道上运行是人民法院的应有之责。人民法院既要支持环境主管部门加强生态环境执法和依法监管,也要充分考虑行政处罚与企业造成污染环境的事实、性质、情节及社会危害程度的相当性,防止因处罚畸轻畸重而影响企业生存发展和国家经济发展。本案通过对环境保护法律、法规进行体系解释,在法律适用上强调“适用一部法律就是在适用整部法典”,对同一违法事实可能违反多个环境保护法律规范时,结合特别法优于普通法的法律适用原则、案件的实际情况以及企业对行政处罚的承受能力,适用特别法更轻的法律责任条款,符合《行政处罚法》“处罚与教育相结合”的基本原则,将习近平总书记有关“以发展的眼光客观看待和依法妥善处理改革开放以来各类企业特别是民营企业经营过程中存在的不规范问题”的要求落到实处。本案对于促进行政机关依法履行环境保护监督管理职责,提高依法行政水平,维护企业合法的经济财产权益,具有一定的示范意义。
 
  江苏省南通市中级人民法院
 
  行 政 判 决 书
 
  (2019)苏06行终402号
 
  上诉人(原审原告)南通鸿昌牧业有限公司,住所地如皋市。
 
  法定代表人林朝和,经理。
 
  委托代理人王进祥,男,1952年11月11日生,住通州区,系南通鸿昌牧业有限公司工作人员。
 
  委托代理人何艳,南通市港闸区江东法律服务所法律工作者。
 
  被上诉人(原审被告)南通市生态环境局,住所地南通市。
 
  法定代表人孙立新,局长。
 
  应诉负责人吴玉军,南通市生态环境局副处职干部,分管执法。
 
  委托代理人杨文峰,南通市生态环境局工作人员。
 
  委托代理人周欣欣,江苏张峰律师事务所律师。
 
  上诉人南通鸿昌牧业有限公司(以下简称鸿昌公司)因诉南通市生态环境局行政处罚一案,不服江苏省如皋市人民法院(2018)苏0682行初134号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案,现已审理终结。
 
  一审法院经审理查明,鸿昌公司成立于2016年7月13日,经营范围为奶牛养殖(依法须经批准的项目,经相关部门批准后方可开展经营活动)。2018年3月15日,原如皋市环境保护局(以下简称原如皋环保局)工作人员到鸿昌公司进行现场检查发现,鸿昌公司于2017年在厂区南侧扩建成一座约5800平方米的新厂房用于养殖奶牛。该单位奶牛养殖项目正在养殖,目前存栏奶牛260头,奶牛养殖项目产生的粪便进行干湿分离,其中干粪铺撒于奶牛场地面用作发酵床使用,湿粪排入厂区北侧蓄粪池内,现场正在用软管向蓄粪池内排粪。在养殖场北侧发现一座1000立方米左右的露天粪坑,露天粪坑内贮存有养殖粪污,露天粪坑东侧四级沟内发现有养殖粪污流入迹象。如皋市环境监测站监测人员现场检查时对露天粪坑取水样一份。经调查,露天粪坑系鸿昌公司于2018年2月左右挖掘形成,没有采取任何防渗措施。鸿昌公司在蓄粪池满溢的情况下将粪污抽至该露天粪坑中。
 
  2018年3月15日,原如皋环保局决定对鸿昌公司涉嫌通过渗坑的方式违法排放污染物的行为立案查处。2018年3月19日,如皋市环境监测站出具(2018)皋环监(水)字第(042)号监测报告一份,结论为渗坑中所测废水氨氮、化学需氧量、总磷测定值分别超过《畜禽养殖业污染物排放标准》(GB18596-2001)表五标准10.3倍、77.0倍、10.1倍。2018年4月23日,原如皋环保局作出了皋环罚告字〔2018〕58号《行政处罚事先(听证)告知书》,告知书载明了拟作出行政处罚的事实和理由、依据及依法享有陈述申辩、听证的权利,并于次日送达鸿昌公司。鸿昌公司于2018年4月25日向原如皋环保局提交听证申请,原如皋环保局于2018年5月16日组织听证。2018年5月21日,原如皋环保局作出皋环罚字〔2018〕61号《行政处罚决定书》,认定上诉人鸿昌公司擅自将奶牛养殖产生的部分粪污排入养殖场北侧一个长约65米宽约25米的露天粪坑内,该粪坑从地面向下挖了约1米,地面向上在四周加了约1米的埂,粪坑没有采取防渗措施。上诉人通过渗坑的方式违法排放污染物。原如皋环保局认为上述行为违反《中华人民共和国环境保护法》第四十二条第四款、《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条,遂根据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第三项之规定,责令鸿昌公司停产整治,处罚款人民币六十万元。该处罚决定书于同日送达鸿昌公司。鸿昌公司不服,于2018年12月17日向一审法院提起行政诉讼,请求法院依法判决将60万元罚款变更为2万元。
 
  一审法院认为,根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第二款之规定,县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门,依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。故原如皋环保局有对违反环境保护法律法规的违法行为的查处职责。
 
  本案中,原如皋环保局作出的被诉行政处罚决定合法,具体理由如下:
 
  第一,被诉行政处罚决定认定的事实存在,证据确凿。如皋市环保局于2018年3月15日对鸿昌公司进行检查时发现鸿昌公司将奶牛养殖产生的部分粪污排放到上述未采取任何防渗措施的露天渗坑中。根据原如皋环保局所作的现场检查(勘察)笔录及对朱立才、曹鹤亭、宋金芳等人所作的调查询问笔录,结合如皋市环境监测站所作的监测报告,证明被诉行政处罚认定的违法事实确实存在。虽然鸿昌公司陈述建设渗坑排放污染物属于事出有因,与周边居民产生矛盾而引发,但作为生产企业,其应当做好排污的应急预案,而不是通过更加严重的污染环境的方式来排放污染物。
 
  第二,被诉行政处罚决定适用法律正确。《中华人民共和国环境保护法》第四十二条第四款规定,严禁通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据,或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物。《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条规定,禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞,私设暗管,篡改、伪造监测数据,或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物。鸿昌公司符合上述通过渗坑导致污染物违法排放的情形。对于本案是否如鸿昌公司所述应适用《畜禽规模养殖污染防治条例》的问题,《畜禽规模养殖污染防治条例》第四十条规定“违反本条例规定,有下列行为之一的,由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为,限期采取治理措施消除污染,依照《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的有关规定予以处罚:……(二)从事畜禽养殖活动或者畜禽养殖废弃物处理活动,未采取有效措施,导致畜禽养殖废弃物渗出、泄露的”,原如皋环保局适用《中华人民共和国水污染防治法》处理本案与《畜禽规模养殖污染防治条例》的相关规定并无冲突。《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条规定,违反本法规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治,并处十万元以上一百万元以下的罚款;情节严重的,报经有批准权的人民政府批准,责令停业、关闭:……(三)利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞,私设暗管,篡改、伪造监测数据,或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的。原如皋环保局据此对鸿昌公司作出要求停产整治并罚款人民币60万元的行政处罚符合法律规定。
 
  第三,被诉行政处罚决定程序合法。原如皋环保局于2018年3月15日发现鸿昌公司的违法行为,于2018年4月24日向鸿昌公司送达了《行政处罚事先(听证)告知书》,告知其拟作出处罚的事实和依据,以及相应的陈述申辩和听证权利,鸿昌公司在法定期限内向原如皋环保局提出陈述申辩意见并要求听证,原如皋环保局于2018年5月16日组织听证并于同年5月21日作出被诉行政处罚决定并依法送达鸿昌公司,程序符合法律规定,并无不当。
 
  一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回鸿昌公司的诉讼请求。
 
  鸿昌公司不服一审判决,向本院提起上诉称,1.上诉人的排放行为事出有因,不存在利用渗坑排放污染物,逃避法律监管的主观动机和目的。上诉人自2016年7月13日登记至2018年2月底期间未曾发生违法排放行为。本案行为的起因是上诉人的出水口被周边居民堵死,致使经营场所的雨水无法排放,大量雨水流入污水池,使污水四处漫溢,上诉人为减损污染后果才将污水抽入土坑暂存。对上诉人的行为只能认定为未采取防渗措施排放畜禽废弃物不符合国家规定的污染物排放标准的行为。虽然上诉人实施该行为不能免除行政处罚,但被上诉人及一审法院对上诉人的排放行为事出有因、为减损污染所为的事实忽略不谈,《畜禽规模养殖污染防治条例》第四十一条规定的只是5万元以下的行政处罚责任,被上诉人对上诉人却处以60万元罚款,显失公平。2.一审判决适用法律不当。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》及《畜禽规模养殖污染防治条例》是专门调整畜禽养殖排放废弃物的部门法,应当优先适用,被诉行政处罚决定适用《中华人民共和国水污染防治法》不当。请求二审法院撤销一审判决,改判支持上诉人的诉讼请求。
 
  被上诉人南通市生态环境局辩称,上诉人鸿昌公司通过渗坑排放污染物的违法事实清楚,该行为违反了《中华人民共和国环境保护法》第四十二条、《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条之规定,被上诉人适用水污染防治法的规定对上诉人鸿昌公司进行处罚并无不当。一审判决认定事实清楚,适用法律正确。请求二审法院驳回上诉人鸿昌公司的上诉请求。
 
  本院经审理,对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。
 
  本院认为,本案中上诉人鸿昌公司对被上诉人南通市生态环境局的职责权限以及被诉行政处罚决定认定的上诉人鸿昌公司将粪污排放至其挖掘的土坑内的事实不持异议。本案二审的争议焦点为:被诉行政处罚决定适用法律是否正确。对此,本院评判如下:
 
  第一,被诉行政处罚决定未适用法律法规关于畜禽规模养殖污染防治的特别规定,违反了法律适用基本原则。本案中被查处的违法行为是上诉人鸿昌公司在畜禽规模养殖过程中将粪污抽放至土坑中的行为。畜禽规模养殖中产生的畜禽粪便等会对环境造成污染,因此,畜禽养殖单位和其他任何公民、法人或者其他组织一样,应当受到《中华人民共和国环境保护法》以及其他环境法律法规的约束。但在社会生活中,不同的行业、不同性质的行为,对环境造成的影响并不完全相同,所承担的环境污染防治义务和法律责任也不尽一致。因此,法律法规也会针对某一特定行业作出特别规定。就畜禽规模养殖而言,国务院专门制定了《畜禽规模养殖污染防治条例》,同时,《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》中也对畜禽规模养殖的污染防治以及法律责任等作出专门规定。以上法律法规属于对畜禽养殖行业污染防治的特别规定,除非存在与上位法相抵触等排除适用情形外,应当优先适用,以确保违法行为与法律法规规定情形的一致性,达到责罚相当。本案中,被上诉人南通市生态环境局直接适用《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》对上诉人鸿昌公司进行处罚,而没有适用对畜禽规模养殖有特别规定的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》以及《畜禽规模养殖污染防治条例》,违反了法律适用的基本原则。
 
  第二,法律适用是在具体的案件事实符合抽象法律规范规定的大前提下,适用抽象法律规范作出相应的司法或行政行为的过程。这就要求作为小前提的具体案件事实与所适用的法律法规规定的大前提相一致。就被诉行政处罚决定而言,一方面,根据本案的基本事实,本案并不符合《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第三项的适用条件。《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第三项规定的情形是“利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞,私设暗管,篡改、伪造监测数据,或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物”。本案中,上诉人鸿昌公司在行政处罚听证程序中即提出因排污口被周围群众堵塞,在蓄粪池无法容纳污水的情况下为防止粪污四处满溢而采取的措施。虽然作为经营企业,不能以任何非正当理由作为实施环境违法行为的借口,但上诉人鸿昌公司的这一辩解关系到上诉人排放粪污行为是否存在逃避监管的主观故意。被上诉人对这一辩解视而不见,对于坑塘的形成时间、形成原因等未作任何调查即认定上诉人鸿昌公司将粪污排放至土坑中是为逃避监管而实施的排放行为系主观臆断。故被上诉人适用上述规定缺乏事实依据,适用法律错误。对于被上诉人南通市生态环境局在答辩及庭审中提出的根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第四十条第二项的规定可适用《中华人民共和国水污染防治法》予以处罚的主张,本院认为,尽管《畜禽规模养殖污染防治条例》第四十条规定,“从事畜禽养殖活动或者畜禽养殖废弃物处理活动,未采取有效措施,导致畜禽养殖废弃物渗出、泄露的”,可以依照《中华人民共和国水污染防治法》予以处罚,但被上诉人仍应根据违法事实、行为性质等,结合法律规定的具体内容,正确选择适用法律。在本案违法行为不符合《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第三项规定的情况下,不得适用该规定进行处罚。另一方面,《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十一条规定,从事畜禽规模养殖未按照国家有关规定收集、贮存、处置畜禽粪便,造成环境污染的,由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正,可以处五万元以下的罚款。《畜禽规模养殖污染防治条例》第四十一条规定,排放畜禽养殖废弃物不符合国家或者地方规定的污染物排放标准或者总量控制指标,或者未经无害化处理直接向环境排放畜禽养殖废弃物的,由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令限期治理,可以处5万元以下的罚款。案涉违法事实与以上法律法规规定的情形相符,应当适用上述法律法规对案涉违法行为进行处罚。
 
  综上,被诉行政处罚决定适用法律错误,应予撤销。上诉人鸿昌公司关于被诉行政处罚决定违法的主张成立,本院予以支持。本着司法谦抑的原则,人民法院在司法审查中不宜直接代替行政机关对法律适用作出决定,故被诉行政处罚决定被撤销后,仍应由被上诉人南通市生态环境局重新作出相关行政行为。上诉人鸿昌公司关于请求人民法院判决变更罚款数额的诉讼请求,本院不予采纳。需要强调的是,环境保护主管部门加强环境监督管理,加大环境执法力度是保护环境、建设生态文明的应有之举。作为人民法院,也应对环境保护提供充分的司法保障。但任何行政执法都应遵守依法行政的基本原则。对环境违法行为应罚不罚固然会对国家、社会以至公民、法人或者其他组织造成危害,但错误处罚也会造成对法治的破坏和对公民、法人或者其他组织合法权益的侵害,因此也无法得到人民法院的支持。希望被上诉人南通市生态环境局在今后工作中,既要积极履行好环境保护监督管理职责,又要提高依法行政水平,维护好公民、法人或者其他组织生产、生活等合法权益。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(二)项、第八十九条第一款第(二)项之规定,判决如下:
 
  一、撤销江苏省如皋市人民法院(2018)苏0682行初134号行政判决;
 
  二、撤销原如皋市环境保护局作出的皋环罚字〔2018〕61号《行政处罚决定书》。
 
  三、责令南通市生态环境局在本案判决生效之日起3个月内重新作出处理决定。
 
  二审案件受理费50元,由被上诉人南通市生态环境局负担。
 
  本判决为终审判决。
 
  审 判 长 刘海燕
 
  审 判 员 郁 娟
 
  审 判 员 鲍 蕊
 
  二〇一九年十月二十二日
 
  法官助理 张娟娟
 
  书 记 员 陆 颖
 
  附:本判决适用的相关法律依据
 
  《中华人民共和国行政诉讼法》
 
  第七十条行政行为有下列情形之一的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为:
 
  ······
 
  (二)适用法律、法规错误的;
 
  第八十九条人民法院审理上诉案件,按照下列情形,分别处理:
 
  ······
 
  (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的,依法改判、撤销或变更;

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